La seguridad hídrica comienza antes del conflicto

Gobernar el agua para construir paz, desarrollo y seguridad en Guatemala

Durante décadas, cuando se hablaba de agua y seguridad, una pregunta aparecía inevitablemente: ¿llegarán las sociedades o los Estados a disputar violentamente este recurso? La pregunta tiene sentido. El agua es indispensable para la supervivencia humana, la producción de alimentos, la generación de energía, la actividad industrial, los ecosistemas y buena parte de la economía. Ríos, lagos y acuíferos tampoco obedecen fronteras políticas: atraviesan territorios, conectan comunidades y, en muchos casos, vinculan a diferentes Estados.

Sin embargo, quizá hemos formulado la pregunta desde el lugar equivocado. La política de seguridad hídrica más eficaz no consiste en prepararse para disputar el agua cuando escasee. Consiste en construir, mucho antes, instituciones capaces de impedir que la escasez, la contaminación, la distribución desigual o la competencia legítima por su utilización se transformen en factores de conflictividad.

Ese cambio de perspectiva es particularmente pertinente para Guatemala. Nuestra Constitución resolvió hace décadas una cuestión fundamental. El artículo 127 establece que todas las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles, y ordena que su aprovechamiento, uso y goce sean regulados conforme al interés social mediante una ley específica. El artículo 128 añade que el aprovechamiento de lagos y ríos destinado al desarrollo económico nacional debe estar al servicio de la comunidad y no de una persona particular.

La cuestión constitucional esencial, por tanto, no es solamente a quién pertenece el agua. Es cómo gobernarla. Y esa pregunta continúa abierta. En agosto y septiembre de 2026 el Congreso conoció, entre otras propuestas, la iniciativa 6816, denominada Ley de Aguas, y la iniciativa 6834, Ley General para la Gestión Integral y Sostenible del Recurso Hídrico. Ambas han colocado nuevamente en la discusión pública un asunto que Guatemala ha postergado durante décadas.

Pero quizá la importancia histórica de una futura legislación sobre el agua no deba juzgarse únicamente por la institución que cree, los permisos que regule o las competencias que distribuya. Hay una dimensión adicional: una buena institucionalidad hídrica es también infraestructura para la paz.

El agua no produce automáticamente conflictos

Conviene comenzar eliminando una simplificación. La escasez de agua no conduce inevitablemente a la violencia. El Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos 2024, dedicado precisamente a Agua para la prosperidad y la paz, señala que el agua no aparece como uno de los principales detonantes directos de conflictos. La relación es bastante más compleja.

La inseguridad hídrica interactúa con pobreza, desigualdad, deterioro ambiental, desplazamientos, inseguridad alimentaria, competencia económica y debilidad institucional. Cuando el agua está bien gestionada y sus beneficios son distribuidos de manera razonablemente equitativa, puede favorecer cooperación, prosperidad y estabilidad. Cuando es escasa, está contaminada o su acceso se percibe como profundamente inequitativo, puede exacerbar desigualdades y aumentar tensiones preexistentes.

Esta diferencia es fundamental. Una sequía no genera necesariamente violencia. Pero una sequía que destruye cosechas puede disminuir ingresos rurales. La pérdida de ingresos puede provocar endeudamiento, inseguridad alimentaria o desplazamientos. Una población desplazada puede presionar servicios públicos y mercados laborales en otros territorios. Si simultáneamente existen disputas por acceso a fuentes de agua y las instituciones son incapaces de ofrecer respuestas legítimas, el problema ambiental puede convertirse en económico; el económico, en social; y el social, finalmente, en político.

Hace algunos años desarrollé precisamente esa cadena en una presentación sobre los recursos hídricos y su relación con la paz y la seguridad: escasez, reducción de productividad agrícola, desempleo y migración podían vincularse posteriormente con inseguridad alimentaria y nuevas vulnerabilidades sociales. No se trataba —ni se trata ahora— de afirmar una causalidad inevitable. Se trata de reconocer una acumulación de riesgos. Y allí comienza propiamente la responsabilidad del Estado.

Guatemala no enfrenta solamente un problema de agua

Guatemala tiene una característica que puede parecer paradójica. El país posee importantes recursos hídricos, pero disponibilidad física de agua y seguridad hídrica no son conceptos equivalentes. Ya en el análisis que realicé años atrás aparecía esa contradicción: disponibilidad natural considerable coexistía con distribución territorial desigual, contaminación, presión demográfica sobre determinadas zonas y dificultades de gestión.

Algunas cifras de aquella presentación corresponden a fuentes antiguas y no deberían utilizarse hoy sin actualización. Pero la pregunta estructural permanece vigente: ¿Cómo puede un país con recursos hídricos experimentar simultáneamente problemas de acceso, contaminación, disponibilidad estacional y competencia creciente entre diferentes usos?

La respuesta conduce inevitablemente hacia la gobernanza. No basta con que exista agua. Debe conocerse dónde está, cuánto existe realmente, cuál es su calidad, cuánto puede extraerse sosteniblemente, quién la utiliza, cuáles ecosistemas dependen de ella y qué ocurre con el agua después de haber sido utilizada. Debe existir además capacidad institucional para decidir entre necesidades que son todas, en principio, legítimas.

Agua para consumo humano, agua para saneamiento, agua para agricultura, agua para generación energética, agua para industria, agua para los ecosistemas, agua para nuevas ciudades que continúan creciendo. Precisamente por eso una de las conclusiones de aquella reflexión identificaba como retos simultáneos para Guatemala el agua y saneamiento, agua y energía, adaptación climática y gestión del riesgo, seguridad alimentaria, industria, gobernanza y financiamiento. El problema nunca fue únicamente ambiental. Era —y continúa siendo— un problema de Estado.

Gobernar significa decidir antes de que aparezca el conflicto

Una sociedad políticamente madura no espera hasta que dos comunidades se enfrenten por una fuente de agua para preguntarse quién tenía derecho a utilizarla. Tampoco espera hasta que un acuífero se encuentre sobreexplotado para determinar cuánto podía extraerse. Ni debería esperar hasta que un río esté gravemente contaminado para decidir quién debía controlar las descargas.

La gobernanza consiste precisamente en anticipar esas tensiones. Aquí resulta útil recuperar la idea aristotélica de phrónesis: la prudencia práctica que permite deliberar correctamente sobre aquello que puede ocurrir y decidir teniendo en cuenta circunstancias concretas. Gobernar prudentemente el agua implica aceptar que los conflictos futuros no pueden predecirse con exactitud, pero que sí pueden identificarse condiciones que aumentan su probabilidad.

Una autoridad hídrica —cualquiera sea finalmente el modelo institucional que Guatemala adopte— debería por ello hacer algo más que autorizar aprovechamientos. Debería producir información confiable, anticipar presiones, coordinar autoridades, establecer prioridades transparentes, monitorear calidad y disponibilidad, prevenir sobreexplotación y proporcionar procedimientos legítimos para resolver controversias. Es decir: debería administrar conflictos antes de que estos existan como conflictos.

El derecho al agua y el derecho de los demás

Existe además una dimensión jurídica y ética que no puede reducirse al análisis económico. Naciones Unidas reconoce el derecho humano al agua como indispensable para vivir dignamente y como condición para el ejercicio de otros derechos. Este exige disponibilidad suficiente, seguridad, aceptabilidad, accesibilidad física y asequibilidad, sin discriminación. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también vincula expresamente contaminación, agotamiento y distribución desigual con la profundización de situaciones de pobreza.

Pero reconocer el derecho humano al agua no elimina automáticamente los dilemas distributivos. Precisamente los hace más exigentes. ¿Cómo se prioriza el consumo humano frente a otros usos durante una escasez severa? ¿Cómo se protege a una comunidad cuyo abastecimiento depende de una fuente utilizada también para actividades económicas? ¿Cómo se compatibiliza la agricultura necesaria para producir alimentos con la conservación de los acuíferos? ¿Cómo se reconoce la gestión comunitaria del agua sin renunciar a estándares sanitarios y ambientales? ¿Cómo se distribuyen los costos de proteger las cuencas entre quienes viven en ellas y quienes se benefician de sus servicios muchos kilómetros después?

No existe una respuesta matemática para todas esas preguntas. Por eso se necesitan instituciones. La justicia distributiva, desde Aristóteles, nunca significó simplemente entregar cantidades idénticas a todos. Significa establecer razones justificables para distribuir bienes, obligaciones y cargas diferentes. Y desde una perspectiva kantiana, existe además un límite moral: ninguna persona puede ser tratada meramente como instrumento del bienestar de otras. Trasladado al agua, ello significa que el desarrollo económico es legítimo y necesario, pero no puede descansar indefinidamente sobre la exclusión de comunidades del acceso indispensable para una existencia digna.

Las instituciones transforman disputas en decisiones

Este punto puede ser decisivo para entender la relación entre agua y paz. Los intereses contrapuestos son normales en cualquier sociedad. Una comunidad quiere proteger una fuente, un productor necesita irrigar, una industria requiere agua para operar, una municipalidad necesita garantizar abastecimiento urbano, una hidroeléctrica necesita determinado caudal, una comunidad río abajo necesita que ese caudal continúe existiendo.

El conflicto de intereses no constituye, por sí mismo, una falla democrática. La falla aparece cuando no existen reglas aceptadas para resolverlo. El Estado de Derecho tiene precisamente la función de transformar la fuerza en procedimiento.

Cuando existen información pública, normas conocidas, autoridades legítimas, participación de los afectados, procedimientos de impugnación y decisiones técnicamente justificadas, dos intereses incompatibles pueden convertirse en un expediente administrativo o en una controversia jurídica. Cuando esas instituciones no existen o carecen de credibilidad, la disputa busca otros canales.

• Presión política.
• Bloqueos.
• Movilización.
• Medidas de hecho.
• Enfrentamiento entre comunidades.
• Judicialización permanente.
• En los escenarios extremos, violencia.

Por ello una ley de aguas no debe concebirse únicamente como legislación regulatoria. Es también una arquitectura institucional para gestionar pacíficamente intereses contrapuestos.

La seguridad hídrica

Cuando utilizamos el concepto de seguridad es necesario hacer una precisión. Considerar el agua como asunto de seguridad no significa trasladarla automáticamente al ámbito policial o militar ni presentar a quienes compiten por ella como amenazas. Sería una comprensión demasiado estrecha. La seguridad hídrica comienza mucho antes. Empieza cuando una familia dispone de agua segura, cuando un agricultor puede planificar su producción, cuando una ciudad conoce la capacidad de su acuífero, cuando una industria sabe cuáles son las reglas para utilizar y devolver agua al ambiente, cuando una comunidad conoce sus derechos, cuando el Estado dispone de información suficiente para anticipar una crisis, cuando una sequía no sorprende a instituciones que ya conocían el riesgo, cuando una controversia posee un procedimiento legítimo para resolverse.

Eso es seguridad.

El agua suele vincularse simultáneamente con empleo, salud, ambiente, cambio climático, fenómenos naturales, industria e intereses nacionales. Esa mirada sigue siendo válida si ampliamos el concepto de seguridad. Un país es más seguro no solamente cuando posee capacidad para responder a amenazas, sino cuando reduce las vulnerabilidades que permiten que esas amenazas produzcan daño.

Las fronteras tampoco detienen el agua

Hay otra dimensión inevitable. Los ríos, lagos y acuíferos no respetan fronteras nacionales. Esta es una realidad geopolítica y vincula las presiones hídricas con crecimiento demográfico, urbanización, cambios en el uso de la tierra, calentamiento global y necesidades crecientes de desarrollo. Para Guatemala, situada en una región de cuencas compartidas, esto obliga a pensar el agua también como instrumento de política exterior.

Pero nuevamente conviene invertir la lógica. Una cuenca compartida no es solamente una posible fuente de disputa. También puede convertirse en una plataforma permanente de cooperación. Compartir información hidrológica, coordinar sistemas de alerta, proteger zonas de recarga, controlar contaminación, gestionar sequías, establecer procedimientos de consulta, crear mecanismos técnicos conjuntos.

Todas estas acciones producen algo adicional al manejo del recurso: crean relaciones institucionales entre Estados. UNESCO documenta precisamente experiencias en las que la cooperación hídrica ha contribuido a reducir tensiones, resolver controversias y construir relaciones más estables entre comunidades y países. El agua puede ser objeto de competencia. Pero puede también ser una razón para cooperar.

Una oportunidad constitucional para Guatemala

La discusión legislativa que Guatemala atraviesa en 2026 ofrece, por ello, una oportunidad mayor de lo que parece. No estamos discutiendo únicamente una nueva ley sectorial. Estamos decidiendo cómo se relacionarán durante las próximas décadas ciudadanos, comunidades, municipalidades, empresas y Estado alrededor de un recurso sin el cual ninguno puede existir. La Constitución ya estableció el principio: las aguas son bienes de dominio público y su utilización debe responder al interés social.

Lo difícil comienza después. Una futura legislación necesitará transformar ese principio constitucional en instituciones efectivas. Deberá establecer competencias comprensibles, evitar duplicidades, reconocer realidades territoriales y comunitarias, proteger el consumo humano, permitir actividades productivas legítimas, generar certeza jurídica, proteger ecosistemas, crear información pública confiable, prever mecanismos de coordinación y resolución de controversias y, especialmente, contar con capacidades técnicas y financieras suficientes para que lo escrito pueda cumplirse.

Porque existe un riesgo conocido en nuestras administraciones públicas: crear instituciones jurídicamente ambiciosas pero materialmente incapaces de ejercer las competencias que se les atribuyen. Una ley puede ordenar una autoridad. No puede, por sí sola, crear capacidad estatal.

Gobernar el agua es gobernar el futuro

En diciembre de 2026, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua reunirá en Abu Dabi a gobiernos, sociedad civil, empresas y organismos internacionales alrededor del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6. Uno de sus diálogos estará dedicado precisamente al agua para la cooperación. Naciones Unidas recuerda que 2,100 millones de personas continúan sin servicios de agua potable gestionados de forma segura y 3,400 millones carecen de saneamiento gestionado de forma segura.

Guatemala llegará a ese debate global mientras discute todavía su propia arquitectura institucional. No necesariamente constituye una desventaja. Puede ser una oportunidad para aprender de una conclusión que la experiencia internacional parece reforzar: la seguridad hídrica se construye antes de la crisis. Se construye en las normas, en los municipios, en las comunidades, en la protección de las cuencas, en la información científica. en el saneamiento, en las inversiones, en la agricultura, en la cooperación internacional, y sobre todo, en instituciones capaces de producir decisiones legítimas cuando diferentes intereses compiten por un mismo recurso.

Años atrás, al estudiar la relación entre recursos hídricos, paz y seguridad, llegué a colocar entre las conclusiones necesarias la inversión en agua, la gestión integrada de los recursos hídricos y del riesgo, la gobernanza y la gobernabilidad.

Hoy reformularía aquella idea. No basta con defender los recursos hídricos. Tenemos que gobernarlos. Porque una sociedad que espera hasta que el agua genere conflicto ha comenzado demasiado tarde. La mejor política de seguridad hídrica no consiste en prepararnos para disputar mañana aquello que hoy todavía podemos gestionar mediante instituciones, acuerdos, información y Derecho. Consiste precisamente en evitar que tengamos que disputarlo. Y quizá allí se encuentre la relación más profunda entre agua y paz: la paz no comienza cuando termina un conflicto por los recursos. Comienza cuando existen instituciones suficientemente justas y eficaces para impedir que ese conflicto llegue a producirse.

Fuentes de referencia

• Constitución Política de la República de Guatemala, artículos 127 y 128.

• Congreso de la República de Guatemala, iniciativas 6816, Ley de Aguas, y 6834, Ley General para la Gestión Integral y Sostenible del Recurso Hídrico, 2026.

• UNESCO/Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos, Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos 2024: Agua para la prosperidad y la paz.

• Naciones Unidas, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua 2026.

• Cifuentes, Ismael A., Recursos hídricos y su relación con la paz y seguridad: consideraciones pertinentes para la planificación de Defensa. Presentación utilizada como antecedente conceptual de este artículo.