El Estado atrapado en sus propios controles

Transparencia, sistemas, inteligencia artificial y responsabilidad en la gestión pública

Hay una forma de ineficiencia estatal de la que se habla mucho menos que de la corrupción, el despilfarro o la improvisación: aquella que puede producirse precisamente cuando una institución intenta cumplir correctamente con todas las reglas.

Una dependencia pública puede haber identificado una necesidad real, disponer de presupuesto, justificar técnicamente el gasto, iniciar oportunamente el procedimiento correspondiente y contar incluso con la voluntad administrativa para ejecutarlo. Sin embargo, basta que una autorización externa llegue tarde, que un sistema informático no permita completar una operación dentro del período establecido, que otro órgano formule sucesivas observaciones o que una decisión permanezca semanas esperando revisión para que el procedimiento ya no pueda concluir dentro del ejercicio fiscal.

El resultado administrativo será visible: presupuesto no ejecutado, una contratación que no se concretó, un proceso de fortalecimiento institucional que quedó pendiente o recursos que finalmente regresaron al fondo común.

Lo que normalmente no será visible es por qué ocurrió. Y allí existe un problema de gobernanza que merece examinarse.

Durante muchos años Guatemala ha fortalecido —con razón— los controles sobre el gasto público. La transparencia, adquisiciones, sistemas electrónicos, dictámenes técnicos y financieros, publicidad de los procedimientos y fiscalización constituyen avances institucionales que deben preservarse.

La pregunta no consiste, por tanto, en regresar a una administración con menos controles. La pregunta es mucho más compleja: ¿Qué sucede cuando la acumulación de controles, sistemas, plazos, autorizaciones y decisiones distribuidas comienza a reducir la capacidad del propio Estado para cumplir las finalidades que esos controles pretenden proteger?

Y hoy debemos añadir otra pregunta: ¿Qué ocurrirá cuando sobre esa arquitectura administrativa comencemos a incorporar inteligencia artificial? Porque automatizar una administración no necesariamente significa mejorarla. En determinadas circunstancias puede significar simplemente hacer más rápido, más rígido y menos visible un problema que ya existía.

La paradoja del buen administrador

La administración pública vive permanentemente entre dos obligaciones. Por una parte, debe proteger recursos que pertenecen a los ciudadanos. Cada quetzal administrado por una institución pública proviene del esfuerzo de la sociedad y debe utilizarse conforme a la ley, con transparencia, economía y responsabilidad.

Pero, por otra parte, el funcionario también tiene la obligación de producir resultados. No basta con evitar la corrupción si simultáneamente se construye una administración incapaz de ejecutar políticas públicas, adquirir oportunamente los bienes que necesita, incorporar los recursos humanos indispensables o materializar decisiones que ya han sido legalmente adoptadas.

La Constitución guatemalteca ofrece un punto de partida particularmente importante. Su artículo 154 establece que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial y sujetos a la ley. Añade que los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado. Y establece además un principio de especial importancia para la discusión tecnológica contemporánea: la función pública no es delegable, salvo los casos señalados por la ley.

Ese mandato constitucional obliga a mirar la administración desde dos perspectivas simultáneas: La primera es la de la sujeción a la norma, la segunda es la de la responsabilidad por la función ejercida.

El cumplimiento formal constituye una parte esencial de la función pública, pero la razón de ser de la administración es convertir las decisiones legítimas del Estado en resultados concretos para la sociedad.

Aquí aparece una tensión que Aristóteles habría comprendido bien. La norma general es indispensable, pero la administración de situaciones concretas exige también phrónesis: prudencia, juicio práctico y capacidad para comprender circunstancias particulares.

Ningún sistema normativo puede anticipar perfectamente todas las contingencias de la realidad. Los romanos formularon una advertencia semejante que Cicerón recogió en una expresión conocida: summum ius, summa iniuria. La aplicación extrema de una regla puede terminar contrariando la finalidad de justicia que originalmente pretendía proteger.

Esto no constituye una invitación a incumplir la ley. Significa recordar que el Derecho posee una finalidad y que la buena administración debe buscar simultáneamente legalidad, responsabilidad y eficacia.

Norma, sistema y persona

Gran parte de la gestión pública contemporánea se produce mediante la interacción de tres elementos.

• El primero es la norma: leyes, reglamentos, acuerdos gubernativos, disposiciones presupuestarias, manuales, circulares, calendarios y procedimientos.
• El segundo es el sistema tecnológico: plataformas presupuestarias, financieras, de adquisiciones, nómina, recursos humanos y gestión documental mediante las cuales esas disposiciones se convierten en operaciones concretas.
• El tercero continúa siendo la persona: el servidor público que recibe un expediente, revisa una solicitud, formula una observación, emite un dictamen, autoriza una operación o habilita el paso siguiente del procedimiento.

Cuando esos tres componentes funcionan coordinadamente, la tecnología aumenta considerablemente la transparencia y la capacidad del Estado. Cuando no lo hacen, generan fricción.

La Ley de Contrataciones del Estado define precisamente a GUATECOMPRAS como un sistema destinado a la transparencia y eficiencia de las adquisiciones públicas y establece su utilización obligatoria para los sujetos comprendidos en la legislación.

El principio es correcto. Pero desde el momento en que el procedimiento jurídico queda incorporado a una plataforma informática, la tecnología deja de ser un simple instrumento auxiliar. Pasa a formar parte material del procedimiento. Una indisponibilidad del sistema, una regla de validación, un cierre temporal o una incompatibilidad entre módulos pueden tener consecuencias administrativas reales.

Aquí conviene hacer una distinción importante.: No todo sistema informático utilizado por el Estado es inteligencia artificial. La mayoría de los sistemas actuales funciona fundamentalmente mediante reglas previamente definidas: si falta determinado requisito, la operación no continúa; si se supera determinada fecha, la opción desaparece; si cierta partida no cumple una condición, la transacción es rechazada.

Eso no es necesariamente inteligencia artificial, pero ya representa una forma de automatización administrativa. Y la experiencia con esta automatización debería enseñarnos algo antes de avanzar hacia sistemas mucho más sofisticados.

Cuando la regla se convierte en código

Una norma jurídica puede contemplar excepciones, interpretación, subsanación, proporcionalidad o circunstancias extraordinarias. Un sistema informático, en cambio, suele operar mediante alternativas discretas: permite o no permite; acepta o rechaza; abre o cierra. Cuando una regla jurídica se traduce a código informático, alguien debe decidir cómo representarla.

Esa decisión aparentemente técnica puede tener efectos administrativos. El programador traduce una norma; el sistema ejecuta esa traducción; el servidor público utiliza el sistema; y la institución termina respondiendo por el resultado. La pregunta entonces es inevitable: ¿Quién responde cuando la norma permite una actuación, pero el sistema no la contempla? ¿Quién responde cuando el procedimiento podría jurídicamente continuar pero una configuración informática lo impide?

¿Quién responde cuando una institución cumplió a tiempo aquello que estaba bajo su responsabilidad, pero otra actuación indispensable se produjo cuando ya había cerrado la ventana tecnológica o presupuestaria? Esta es precisamente la clase de problemas que la transformación digital debería resolver y no reproducir.

La Comisión Presidencial de Gobierno Abierto y Electrónico ha identificado para 2026 como líneas de trabajo la simplificación y digitalización de trámites, la interoperabilidad, la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial y la implementación del Decreto 5-2021 sobre simplificación de requisitos y trámites administrativos. Este último define simplificación precisamente como la reducción de procedimientos, costos, requisitos y tiempo para conseguir una gestión más ágil y eficiente.

Hay allí una orientación correcta: digitalizar y simplificar deben ocurrir juntas. Porque digitalizar un procedimiento innecesariamente complejo no elimina la burocracia. Puede simplemente convertirla en burocracia electrónica. 

El Estado distribuye decisiones, pero concentra consecuencias. 

Existe además otro problema: Muchas unidades ejecutoras no controlan íntegramente los procedimientos de los cuales depende su ejecución. La propia legislación presupuestaria establece diferentes niveles de autorización para determinadas modificaciones y transferencias. El artículo 32 de la Ley Orgánica del Presupuesto diferencia aquellas decisiones que pueden realizarse dentro de una institución de aquellas que requieren intervención del Ministerio de Finanzas Públicas u otros instrumentos de autorización.

El mismo fenómeno aparece en materia de recursos humanos. Para la creación de puestos, por ejemplo, la información pública de la Oficina Nacional de Servicio Civil establece como requisito previo la viabilidad financiera otorgada por la Dirección Técnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas. Después siguen solicitudes de autoridad nominadora, justificaciones técnicas y legales, clasificación de puestos, estructuras organizacionales y el análisis correspondiente de ONSEC.

Cada intervención puede tener una razón jurídica y técnica perfectamente legítima. El problema aparece cuando la obligación de ejecutar pertenece a una institución, pero algunas de las decisiones indispensables para hacerlo pertenecen a otra. Surge entonces una asimetría. Una unidad ejecutora puede haber iniciado oportunamente el procedimiento y cumplido todas las actuaciones bajo su control, pero permanecer posteriormente a la espera de otra autoridad. Si esa decisión llega cuando la ventana presupuestaria está por cerrarse, el margen para reaccionar puede haber desaparecido. En los registros finales aparecerá una subejecución. Pero la cifra, por sí sola, no contará la historia completa. 

No toda subejecución significa lo mismo

Una alta ejecución presupuestaria no demuestra automáticamente buena gestión. Es posible gastar mucho y gastar mal, pero tampoco toda baja ejecución demuestra necesariamente incapacidad administrativa.

Conviene distinguir conceptualmente entre una subejecución imputable, derivada de mala planificación, negligencia, insuficiente capacidad administrativa o inicio tardío de procedimientos, y una subejecución inducida, que aparece cuando una institución cumplió oportunamente las acciones bajo su responsabilidad pero la ejecución quedó condicionada por autorizaciones, decisiones, sistemas o actuaciones situadas fuera de su esfera de control.

Esta distinción no debe utilizarse como excusa. Debe utilizarse como instrumento de diagnóstico. Si el Estado no distingue las causas de la subejecución, corre el riesgo de corregir al actor equivocado. Puede exigir mayor eficiencia a la unidad que menos capacidad tenía para resolver el cuello de botella. Puede aumentar los controles sobre una institución cuando el problema se encuentra en otra. Puede responsabilizar retrospectivamente a quien gestionó diligentemente un expediente sin examinar cuánto tiempo permaneció detenido en cada etapa. Aquí la tecnología podría convertirse precisamente en parte de la solución.

Los sistemas públicos deberían permitir reconstruir una cadena temporal de responsabilidad: cuándo fue presentada una solicitud, quién la recibió, cuánto tiempo permaneció en análisis, qué observaciones se hicieron, cuándo se subsanaron y qué autoridad tenía competencia para decidir en cada momento. La trazabilidad no debería existir solamente para detectar corrupción. También debería permitir detectar ineficiencia institucional.

El siguiente paso: inteligencia artificial

En este punto aparece la inteligencia artificial. Guatemala ya ha comenzado a trabajar en esa dirección. Durante 2026 se desarrolló un proceso interinstitucional para construir una Estrategia de Inteligencia Artificial del Organismo Ejecutivo, con participación de distintas instituciones y acompañamiento del PNUD. El propósito declarado es orientar una adopción ética, segura y vinculada con la eficiencia y el fortalecimiento de los servicios públicos.

Además, Guatemala implementó durante 2025-2026 la Metodología de Evaluación del Estadío de Preparación para la Inteligencia Artificial —RAM— de la UNESCO. Según esa organización, fue el primer ejercicio formal de sistematización de una línea base nacional de preparación para la IA en el país.

Es una oportunidad importante. La inteligencia artificial podría ayudar precisamente a resolver algunos de los problemas descritos. Podría identificar expedientes próximos a vencer antes de que sea demasiado tarde. Podría detectar cuellos de botella recurrentes. Podría advertir que a futuro una autorización pendiente comprometerá una cuota presupuestaria semanas después. Podría comparar tiempos de respuesta entre instituciones. Podría identificar requisitos duplicados. Podría ayudar a clasificar expedientes, localizar inconsistencias, anticipar riesgos de subejecución o recomendar rutas administrativas alternativas cuando la normativa las permita.

Utilizada correctamente, la IA podría convertirse en un instrumento extraordinario para pasar de una administración reactiva a una administración preventiva. Pero existe también el riesgo contrario. Si simplemente colocamos inteligencia artificial encima de procesos fragmentados, responsabilidades ambiguas y sistemas rígidos, no habremos modernizado al Estado. Habremos automatizado sus defectos.

De la burocracia electrónica a la burocracia algorítmica

La inteligencia artificial incorpora una diferencia cualitativa respecto de muchos sistemas actuales. Un sistema tradicional ejecuta principalmente reglas que alguien programó previamente. Un sistema de IA puede, además, clasificar, inferir, priorizar, recomendar y detectar patrones.

Eso ofrece enormes posibilidades., pero introduce una nueva pregunta de poder público: ¿Qué ocurre cuando un funcionario comienza a depender de la recomendación del sistema para decidir? Imaginemos que una herramienta asigna niveles de riesgo a expedientes. Otro sistema recomienda cuáles deben revisarse primero. Otro identifica solicitudes que considera anómalas. Otro recomienda denegar, observar o someter un procedimiento a revisión adicional. Formalmente puede continuar existiendo un funcionario que finalmente pulse “aprobar” o “rechazar”.

Pero si la decisión real fue condicionada por un algoritmo cuyo razonamiento el propio funcionario no puede explicar, debemos preguntarnos quién ejerció verdaderamente la potestad pública.

Este problema conecta directamente con el artículo 154 constitucional. Si la función pública no es delegable salvo los casos determinados por la ley, el desarrollo tecnológico plantea una cuestión jurídica de enorme importancia: ¿Hasta dónde puede un funcionario apoyarse en una decisión automatizada sin abdicar del juicio y la responsabilidad que jurídicamente le corresponden? No se trata de impedir el uso de IA. Se trata de impedir que la tecnología se convierta en un espacio sin responsabilidad.

La máquina puede recomendar; alguien debe responder.

La Recomendación de UNESCO sobre la Ética de la Inteligencia Artificial establece un principio particularmente pertinente: aun cuando las personas utilicen sistemas de IA por razones de eficiencia, la responsabilidad última de las decisiones debe continuar siendo atribuible a personas físicas o jurídicas existentes. También recomienda trazabilidad, auditoría, explicación y mecanismos de supervisión humana.

Ese principio coincide de manera notable con una concepción clásica del poder público: La autoridad puede servirse de instrumentos. Pero no puede desaparecer detrás de ellos. Antes la excusa burocrática podía ser: “el procedimiento no lo permite”. Después pasó a ser: “el sistema no deja”. En el futuro no debería aceptarse una tercera versión: “el algoritmo lo decidió”.

En un Estado de Derecho, alguien debe poder explicar por qué se adoptó una decisión, qué norma la sustenta, qué información se utilizó y qué autoridad responde por sus consecuencias. La tecnología puede asistir, puede ordenar, puede recomendar, puede advertir. Incluso puede automatizar operaciones rutinarias, pero la responsabilidad jurídica y ética no puede evaporarse dentro del software.

La inteligencia artificial como amplificador

La OCDE señala en sus Perspectivas del Gobierno Digital 2026 que la IA ya se utiliza en por lo menos algún ámbito gubernamental en 35 de los 36 países de la organización analizados. También advierte que las capacidades de implementación son desiguales y que la adopción responsable exige datos adecuados, infraestructura, competencias, transparencia, evaluación y mecanismos claros de rendición de cuentas.

La conclusión tiene especial importancia para países como Guatemala: La IA no sustituye las bases administrativas, las amplifica. Si los datos son buenos, puede aprovecharlos. Si están fragmentados, también amplificará esa fragmentación. Si los procedimientos son racionales, puede acelerarlos. Si son redundantes, puede automatizar la redundancia. Si las competencias están claras, puede asistir a los funcionarios. Si son ambiguas, puede hacer todavía más difícil determinar quién responde.

Y si el Estado carece de mecanismos para gestionar excepciones, la automatización puede convertir una situación extraordinaria perfectamente justificable en un rechazo automático perfectamente absurdo. Por eso el verdadero debate no debería plantearse entre tecnología sí o tecnología no. Debería plantearse entre tecnología gobernada y tecnología sin gobernanza.

Primero simplificar, después automatizar

Existe una regla elemental de transformación digital que deberíamos adoptar como principio administrativo: no automatizar aquello que todavía no hemos comprendido y simplificado. Antes de incorporar IA a un procedimiento habría que preguntarse: ¿Todas las etapas son necesarias? ¿La misma información está siendo solicitada por varias oficinas? ¿Existen autorizaciones que podrían tramitarse simultáneamente en lugar de secuencialmente? ¿El plazo otorgado a una institución es compatible con los plazos de las instituciones de las que depende? ¿Qué mecanismo existe cuando una plataforma falla? ¿Quién puede autorizar una contingencia? ¿Queda registrado el tiempo que cada dependencia retuvo un expediente? ¿Puede explicarse una decisión automatizada? ¿Existe una persona con autoridad real para corregirla?

Estas preguntas son más importantes que comprar el programa más sofisticado.

El costo de protegerse del riesgo

Existe una explicación histórica comprensible para la acumulación de controles. Los sistemas administrativos han reaccionado durante décadas frente a corrupción, discrecionalidad, contrataciones cuestionables y utilización inadecuada de recursos públicos. Frente a cada problema aparece un nuevo requisito, una firma adicional, otra certificación, una validación complementaria o una nueva plataforma. Individualmente, cada control puede parecer razonable. El problema aparece cuando observamos el conjunto.

La OCDE utiliza una expresión particularmente ilustrativa: “beige tape”, para describir las cargas administrativas que el Estado se impone internamente. Su análisis de 2026 reconoce que muchas de esas reglas surgieron de finalidades legítimas de transparencia, rendición de cuentas y protección del interés público, pero advierte que su acumulación o aplicación excesivamente rígida puede reducir la capacidad gubernamental.

La respuesta no es eliminar indiscriminadamente controles. Guatemala no necesita menos control. Necesita mejor control. Un control inteligente distingue riesgos, mide tiempos, identifica responsabilidades, evita duplicaciones, concentra fiscalización en aquello que realmente amenaza al patrimonio público y aprende de la información acumulada.

Precisamente allí la inteligencia artificial puede resultar útil: no necesariamente para colocar otro filtro sobre las instituciones, sino para hacer más inteligente el control existente.

El servidor público que habilita, no solamente el que controla

Sería equivocado, sin embargo, atribuir todas estas dificultades a normas y sistemas. Detrás de cada procedimiento sigue existiendo una persona y allí aparece la dimensión ética. El servidor público ubicado en una institución rectora, una unidad técnica o una oficina que autoriza procedimientos no es solamente custodio de un requisito. Forma parte de la capacidad del Estado para producir resultados. Su obligación consiste, por supuesto, en impedir actuaciones ilegales. Pero también en revisar oportunamente, formular observaciones claras, evitar requerimientos sucesivos innecesarios, comprender la naturaleza sustantiva del expediente y resolver dentro de plazos compatibles con las consecuencias de su decisión.

Un expediente inmóvil en una oficina puede representar en otra institución un proceso que perderá su oportunidad presupuestaria. Desde una ética kantiana del deber, la responsabilidad del servidor público no puede reducirse simplemente a sostener: “yo no infringí ninguna norma”. Existe también un deber positivo de ejercer correctamente la función encomendada. Y desde una perspectiva republicana, el funcionario no trabaja solamente para la entidad cuyo nombre aparece en su escritorio. Trabaja para el Estado. 

La tentación de no decidir existe

finalmente, un riesgo cultural: Cuando el sistema castiga con mayor severidad una decisión imperfecta que una demora indefinida, el incentivo racional del funcionario puede convertirse en no decidir.

Pedir otro dictamen, solicitar nuevamente un documento, trasladar el expediente, esperar una opinión adicional, formular una nueva observación. Cada acción puede parecer prudente individualmente. Pero la suma puede producir parálisis: Es la burocracia defensiva.

La inteligencia artificial incluso podría agravar ese fenómeno si se utiliza primordialmente para detectar riesgos sin considerar la finalidad sustantiva de la gestión. Un sistema diseñado exclusivamente para advertir “posibles problemas” puede llevar a que el funcionario encuentre siempre una razón adicional para no resolver. La tecnología pública debería ayudar también a responder otra pregunta: ¿Cuál es el costo de no decidir? Porque la demora administrativa no es neutral. El tiempo también es un recurso público.

Hacia una administración responsable

La modernización del Estado debería, por tanto, incorporar algunos principios básicos: 

• Toda gestión debería disponer de procesos aceptables a realizarse en un lapso de tiempo.
• Los sistemas deberían registrar quién tuvo competencia en cada etapa.
• Las interrupciones tecnológicas deberían tener protocolos de contingencia.
• Los procedimientos deberían generar alertas antes de que los plazos hagan irreversible una situación. 
• La interoperabilidad debería reducir la necesidad de que una institución solicite documentos que otra dependencia estatal ya posee.
• La inteligencia artificial debería emplearse prioritariamente para identificar cuellos de botella, anticipar riesgos, simplificar cargas y mejorar decisiones, no simplemente para introducir nuevas barreras.

Y cualquier decisión automatizada que produzca consecuencias administrativas relevantes debería ser auditable, explicable y atribuible a una autoridad responsable. Esto coincide con la orientación que actualmente sigue Guatemala. La estrategia de IA del Organismo Ejecutivo todavía se encuentra en construcción, mientras la evaluación RAM de UNESCO ofrece una línea base para identificar capacidades institucionales, normativas y técnicas que deben fortalecerse. Precisamente por ello, este es el momento apropiado para discutir estos principios, antes de que los sistemas sean más complejos, antes de que los algoritmos intervengan con mayor intensidad, antes de que resulte aún más difícil determinar dónde termina la decisión humana y comienza la recomendación automatizada.

El ciudadano no distingue oficinas ni algoritmos

Existe al final una realidad política elemental: Para el ciudadano común no existen direcciones técnicas, unidades ejecutoras, sistemas presupuestarios, oficinas de recursos humanos, plataformas electrónicas, proveedores tecnológicos o modelos algorítmicos. Existe el Estado.

Cuando una institución no consigue materializar una decisión necesaria, cuando recursos disponibles regresan sin producir el resultado para el cual fueron asignados o cuando un trámite perfectamente legítimo naufraga entre autorizaciones, plazos y sistemas, el ciudadano no distingue quién retuvo el expediente. Simplemente concluye que el Estado no funcionó.

Por eso este no es un problema menor de administración. Es un problema de gobernanza.

Después de décadas dedicadas correctamente a construir controles contra la discrecionalidad y la corrupción, Guatemala necesita avanzar hacia una segunda generación de reformas que conserve íntegramente la transparencia, pero incorpore también agilidad, proporcionalidad, interoperabilidad, trazabilidad, juicio humano y responsabilidad por los tiempos de decisión.

Y mientras el país comienza a incorporar inteligencia artificial a su administración, esa necesidad se vuelve todavía más urgente. Porque proteger el dinero público no consiste únicamente en impedir que alguien lo utilice ilegalmente. También significa evitar que recursos legítimamente disponibles dejen de producir valor público porque el propio Estado no consiguió ponerse de acuerdo consigo mismo.

Entre un Estado sin controles y un Estado paralizado por ellos existe una tercera posibilidad: Un Estado que controla, pero también decide; que fiscaliza, pero también facilita; que automatiza, pero sabe cuándo una excepción necesita juicio humano; que utiliza inteligencia artificial, pero nunca para ocultar responsabilidad; que exige resultados, pero puede determinar con precisión quién tenía la capacidad de producirlos.

Y que entiende, finalmente, que la buena administración pública no consiste en escoger entre legalidad, tecnología y eficacia. Consiste en conseguir que las tres trabajen para el mismo propósito: servir al ciudadano.

Referencias y fuentes

• Constitución Política de la República de Guatemala, arts. 152–156, especialmente art. 154 sobre responsabilidad, sujeción a la ley y carácter no delegable de la función pública.
• Ministerio de Finanzas Públicas y ONSEC: Ley Orgánica del Presupuesto, régimen de modificaciones presupuestarias y procedimientos de creación de puestos.
• Comisión Presidencial de Gobierno Abierto y Electrónico, Plan Operativo 2026 y acciones para simplificación, interoperabilidad, transformación digital e inteligencia artificial.
• UNESCO, Recomendación sobre la Ética de la Inteligencia Artificial y evaluación RAM aplicada en Guatemala durante 2025-2026.
• OCDE, Digital Government Outlook 2026, sobre gobernanza digital, inteligencia artificial, capacidades institucionales, transparencia y responsabilidad en el sector público.